在三亚经济圈 “省级统筹定方向、圈级协调破壁垒、市县执行抓落地” 的三级治理体系中，执行层是将战略规划转化为现实成效的 “最后一公里” 关键环节。不同于决策层的宏观设计与协调层的机制搭建，执行层以 “清单化推进、责任化落实、动态化反馈” 为核心，整合市县政府部门、市场主体、基层组织等多元力量，聚焦具体项目落地、政策细化实施、日常协同运营，确保经济圈 “一心两翼、山海联动” 的发展蓝图从 “纸上” 走向 “地上”。本文将从主体构成、核心职能、运作机制、实践案例及优化方向，系统解构执行层的运行逻辑与实践价值。

一、执行层的主体构成：多元协同的 “落地矩阵”

三亚经济圈执行层并非单一的政府部门集合，而是由 “政府主导、市场参与、社会协同” 构成的多元主体矩阵，各主体分工明确又相互配合，形成 “横向到边、纵向到底” 的执行网络。

（一）市县政府职能部门：执行的 “核心载体”

各市县（三亚、陵水、乐东、保亭、五指山）的发改、交通、文旅、生态、农业等职能部门，是执行层的核心力量，承担着政策细化、项目审批、资源调配的核心职责：

• 三亚市：作为核心城市，其发改委牵头落实跨区域重大项目（如崖州湾科技城南繁平台建设），交通局负责 G98 高速扩容、轻轨支线的本地协调，文旅局统筹 “蓝绿联动” 旅游线路的落地运营；

• 周边市县：乐东县农业农村局主导抱孔洋南繁基地的标准化改造，保亭县生态环境局落实赤田水库水源地保护措施，陵水县海洋局推进珊瑚礁修复项目，五指山市文旅局负责雨林研学产品的具体开发。

这些部门通过 “对口衔接” 机制，与协调层的专项专班、发展联盟直接对接，确保执行方向不偏差。

（二）项目实施单位：执行的 “操作实体”

具体项目的建设、运营单位是执行层的 “手脚”，包括国企、民企、事业单位等，负责将规划图纸转化为实体工程：

• 国企主导的重大基建：三亚交通投资集团负责三亚 - 保亭轻轨支线的征地拆迁与建设，海南农垦南繁集团运营乐东抱孔洋南繁基地，确保 “建设 - 运营” 全链条落地；

• 民企参与的产业项目：中旅免税负责三亚国际免税城 “乡村振兴专区” 的运营（对接保亭黎锦、乐东蜜瓜入驻），海南普盛海洋科技实施陵水深海网箱养殖项目，推动产业协同落地；

• 事业单位的公共服务：三亚 301 医院远程诊疗中心负责与乐东、保亭县级医院的系统对接与日常诊疗服务，崖州湾种子实验室负责向周边市县南繁企业开放种质资源。

（三）基层组织与社会力量：执行的 “神经末梢”

乡镇（街道）、村（社区）及行业协会、志愿者团队，是执行层的 “最后一米” 力量，承担着政策宣传、基层协调、问题反馈的职能：

• 乡镇政府：乐东黎族自治县佛罗镇政府负责抱孔洋南繁基地的农户协调（土地流转、用工组织），保亭黎族苗族自治县响水镇政府落实雨林碳汇项目的林木管护；

• 村集体：三亚市海棠区藤海社区居委会协助推进低空旅游起降点的周边环境整治，陵水县新村镇疍家渔排协会组织渔民参与 “渔排 + 旅游” 产品的标准化运营；

• 志愿者团队：三亚 “生态卫士” 志愿者协会参与赤田水库周边垃圾清理、水质监测，为生态保护执行提供补充力量。

二、执行层的核心职能：从 “方案” 到 “成效” 的转化路径

执行层的核心价值在于 “转化” 与 “落地”，具体通过四大职能，将协调层的决议、项目清单转化为可量化、可感知的发展成效。

（一）项目落地：清单化推进 “硬任务”

针对协调层确定的重大项目（交通、产业、生态），执行层实行 “任务分解 - 责任到人 - 时限明确” 的清单化管理，确保项目按节点推进：

• 任务分解：将 G98 高速大三亚段扩容工程分解为 “三亚段征地拆迁”“乐东段路基施工”“陵水段配套设施” 等子任务，分别由三市县交通局牵头，明确完成时限（如 2024 年 Q3 完成征地，2025 年 Q4 通车）；

• 问题攻坚：针对项目推进中的堵点，执行层成立 “攻坚小组”，如三亚 - 保亭轻轨支线涉及保亭七仙岭雨林保护区的路段，保亭县自然资源局联合林业部门多次实地勘察，优化线路绕避核心区，确保项目如期开工；

• 进度管控：实行 “周调度、月通报”，三亚市发改委每周汇总各项目进度，每月向协调层提交《执行进展报告》，2025 年 G98 高速扩容、崖州湾南繁中试基地等 12 个重大项目均按计划完成节点目标。

（二）政策细化：本地化落实 “软规则”

协调层出台的政策（如生态补偿、产业扶持）多为框架性指导，执行层需结合本地实际细化为可操作的 “实施细则”：

• 生态补偿落地：针对协调层确定的 “赤田水库 10 亿元补偿基金”，保亭县制定《赤田水库生态补偿资金使用细则》，将资金分为 “农业面源治理（60%）”“雨林修复（30%）”“监测设施（10%）”，明确乡镇、村的资金申领流程，2025 年已完成绿肥替代化肥推广 1.2 万亩，雨林修复 5000 亩；

• 产业扶持细化：三亚市落实协调层 “南繁企业扶持政策”，出台《三亚经济圈南繁企业补贴实施办法》，将 “研发补贴” 细化为 “种质创新补贴（最高 500 万元）”“设备购置补贴（30%）”，2025 年惠及 20 家南繁企业，带动研发投入增长 40%；

• 标准落地执行：针对协调层制定的《雨林康养服务规范》，保亭县文旅局联合七仙岭景区制定 “服务流程手册”，明确导游讲解、温泉服务、餐饮安全的具体标准，2025 年景区游客满意度提升至 95%。

（三）日常协同：常态化保障 “软运营”

经济圈的协同发展不仅靠重大项目，更需日常运营中的持续协同，执行层通过 “常态化对接、资源共享、服务互通” 保障协同效能：

• 资源共享运营：崖州湾科技城（三亚）的 1602 台科研仪器，由三亚市科技局牵头制定《仪器共享管理办法》，执行层安排专人负责预约对接，乐东、保亭的南繁企业可通过线上平台预约使用，2025 年跨市县仪器使用次数达 1200 次，节省研发成本 2500 万元；

• 公共服务互通：三亚 301 医院与乐东县人民医院的 “远程诊疗”，由三亚市卫健委与乐东县卫健委共同制定《远程诊疗操作流程》，明确会诊时间（每日 14:00-16:00）、病例传输要求，2025 年完成跨区域会诊 5000 人次，县域患者转诊率下降 30%；

• 市场监管协同：针对经济圈旅游市场 “欺客宰客” 问题，三亚、陵水、保亭的市场监管局实行 “联合执法 + 信息互通”，执行层建立 “旅游投诉共享平台”，2025 年跨区域投诉处置效率提升 40%，投诉率降至 0.2‰以下。

（四）动态反馈：精准化传递 “执行痛点”

执行层并非 “单向执行”，更承担着 “反馈者” 角色，将执行中的矛盾、困难及时传递给协调层，推动决策优化：

• 问题收集：通过 “企业座谈会”“基层调研” 收集痛点，如乐东县农业农村局在执行南繁制种补贴时，发现 “补贴申请流程繁琐”，及时反馈至协调层；

• 数据反馈：定期向协调层提交 “执行成效数据”，如保亭县生态环境局每月报送赤田水库水质数据、雨林碳汇增量数据，为协调层调整补偿标准提供依据；

• 优化建议：针对执行中的堵点提出优化建议，如三亚市交通局在推进 “旅游直通车” 时，发现 “乐东莺歌海盐田站点客流量不足”，建议协调层调整线路，增加 “盐田 + 雨林” 联动产品，推动客流量提升 60%。

三、执行层的运作机制：保障落地效能的 “制度支撑”

为避免执行 “碎片化”“走过场”，执行层构建了 “责任绑定、资源保障、协同联动、考核激励” 四大运作机制，确保执行效能最大化。

（一）“责任到人” 的清单机制

将协调层的决议转化为 “可量化、可考核” 的《执行任务清单》，明确 “责任单位、责任人、完成时限、验收标准”：

• 层级绑定：如 “乐东抱孔洋南繁基地 5 万亩标准化改造” 任务，责任单位为乐东县农业农村局，责任人为局长，乡镇级责任人为佛罗镇镇长，形成 “市县 - 乡镇 - 村” 三级责任链；

• 时限管控：将任务分解为 “2024 年 Q1 完成土地流转、Q2 完成灌溉系统改造、Q3 完成种植标准培训、Q4 验收”，每季度末由协调层专项专班验收；

• 验收标准：明确 “灌溉覆盖率 100%、种子合格率 98%、农户培训率 100%” 等量化指标，避免 “模糊执行”。2025 年该项目验收达标率 100%，带动制种产值增长 35%。

（二）“政企协同” 的合作机制

针对产业类、运营类项目，执行层通过 “政府搭台、企业唱戏” 的模式，吸引市场主体参与执行，提升效率与可持续性：

• 政府引导 + 企业运营：保亭雨林碳汇项目中，保亭县生态环境局负责制定保护标准、对接碳交易平台，海南碳汇科技有限公司负责具体的林木管护、碳汇核算，2025 年该模式实现碳汇交易额 300 万元，较政府单独执行效率提升 50%；

• 政策扶持 + 企业投入：三亚 - 保亭低空旅游航线中，三亚市交通局争取省级补贴 30% 运营成本，海南低空旅游有限公司负责航线运营、客源开发，单程票价控制在 200 元以内，2025 年运送游客 50 万人次，企业实现微利，政府无需长期补贴；

• 资源共享 + 企业开发：乐东莺歌海盐田文旅项目中，乐东县文旅局提供盐田资源使用权，民企负责开发 “盐雕文创 + 制盐体验” 产品，收益按 “政府 30%+ 企业 70%” 分成，2025 年项目带动盐田周边农户人均增收 8000 元。

（三）“基层联动” 的落实机制

针对涉及乡镇、村的执行任务（如生态保护、土地流转），执行层建立 “市县部门 - 乡镇 - 村集体” 的联动机制，打通 “最后一米”：

• 下沉指导：三亚市农业农村局派 “技术专员” 驻点乐东抱孔洋南繁基地，指导农户按标准种植，解决 “技术落地难” 问题；

• 基层动员：保亭县响水镇政府联合村委会召开 “雨林保护村民大会”，通过 “生态护林员岗位 + 碳汇收益分红”，动员 500 户村民参与雨林管护，管护覆盖率从 60% 提升至 95%；

• 矛盾调解：陵水县新村镇政府针对疍家渔排旅游标准化改造中的 “渔民抵触” 问题，组织渔民代表赴三亚蜈支洲岛考察，通过 “现身说法” 化解矛盾，改造完成后渔排收入增长 40%。

（四）“考核激励” 的约束机制

将执行成效纳入市县政府绩效考核，通过 “正向激励 + 反向约束” 确保执行不打折扣：

• 考核权重：三亚经济圈执行成效占各市县绩效考核权重 15%，核心指标包括 “重大项目完成率”“政策落地率”“跨区域协同成效”；

• 正向激励：对执行成效突出的市县、部门给予奖励，如 2025 年三亚市发改委因 “G98 高速扩容项目提前完工” 获省级专项奖励 500 万元，乐东县农业农村局因 “南繁制种产值达标” 获协调层通报表扬；

• 反向约束：对未完成任务的单位进行约谈、问责，如 2024 年保亭县某乡镇因 “雨林管护不到位” 导致碳汇增量不达标，乡镇负责人被保亭县政府约谈，限期整改。

四、执行层的实践案例：典型领域的落地成效

执行层的价值最终体现在具体领域的成效上，从交通、产业、生态、公共服务四大核心领域，可清晰看到执行层的落地能力。

（一）交通一体化：“1 小时通勤圈” 的执行落地

协调层确定 “构建 1 小时通勤圈” 目标后，执行层通过市县联动、政企协作，推动交通项目快速落地：

• G98 高速扩容：三亚市交通局负责海棠湾至吉阳段施工，乐东县交通局负责九所至黄流段，陵水县交通局负责英州至海棠湾段，执行层建立 “跨市县施工调度群”，解决材料运输、工期衔接问题，2025 年通车后，三亚至乐东车程从 1.5 小时缩短至 45 分钟，通行能力提升 150%；

• 旅游直通车：三亚市文旅局牵头，联合乐东、保亭文旅局确定 10 条线路，委托海南旅游汽车有限公司运营，执行层制定 “发车时刻表（每日 8 班）”“票价标准（三亚至保亭 35 元）”，2025 年运送游客 120 万人次，解决 “景区最后一公里” 问题；

• 轻轨支线前期：三亚市发改委与保亭县发改委联合开展 “三亚 - 保亭轻轨支线可行性研究”，执行层组织村民听证会 12 场，收集意见 87 条，优化站点选址（新增保亭七仙岭站），为 2026 年开工奠定基础。

（二）产业协同：“三亚研发 + 周边转化” 的执行落地

针对协调层 “差异化产业分工”，执行层推动产业链各环节落地：

• 南繁产业：三亚崖州湾种子实验室（执行单位）向乐东抱孔洋基地开放 14 万份种质资源，乐东县农业农村局组织 200 户农户参与制种，海南农垦南繁集团（执行单位）负责收购、加工，2025 年乐东制种产值突破 20 亿元，农户人均增收 1.2 万元；

• 文旅产业：三亚市文旅局联合保亭、陵水县文旅局执行 “山海联动” 线路，三亚亚龙湾景区负责 “滨海度假” 接待，保亭呀诺达景区负责 “雨林体验”，执行层统一设计线路手册、联合营销，2025 年该线路接待游客 150 万人次，带动保亭旅游收入增长 35%；

• 深海产业：崖州湾深海科技城（执行单位）研发的 “深海采样器”，由陵水县海洋局协调海试场地，海南位姿导控技术公司（执行单位）在陵水设立生产基地，2025 年深海装备产值突破 30 亿元，较协同前增长 60%。

（三）生态共治：“蓝绿共生” 的执行落地

执行层将协调层的生态保护方案转化为具体行动：

• 赤田水库保护：保亭县生态环境局执行 “绿肥替代化肥”，免费向农户发放绿肥种子 100 吨，组织技术培训 50 场，2025 年农业面源总磷输出负荷减少 12.64%；三亚市水务局执行 “下游管网改造”，完成 30 公里供水管网更新，取水口水质稳定在 Ⅱ 类；

• 雨林碳汇：保亭县林业局（执行单位）组织 500 名生态护林员开展日常巡护，安装红外相机 200 台，监测海南长臂猿种群（2025 年达 6 群 37 只）；三亚市生态环境局（执行单位）对接碳交易平台，完成保亭 15 万亩雨林碳汇交易 300 万元；

• 珊瑚礁修复：三亚市海洋局联合陵水县海洋局，委托海南大学海洋学院（执行单位）开展珊瑚礁移植，2025 年新增珊瑚礁覆盖面积 8 公顷，西岛 “渔民转产护礁” 执行到位，200 名渔民转型为管护员，带动生态旅游收入增长 25%。

（四）公共服务：“同城化” 的执行落地

执行层推动公共服务资源跨区域共享：

• 医疗互通：三亚 301 医院（执行单位）每月派 20 名专家到乐东、保亭县级医院坐诊，执行层制定 “专家排班表”“会诊流程”，2025 年完成跨区域诊疗 2 万人次，乐东县人民医院疑难病症确诊率提升 35%；

• 教育共享：三亚一中（执行单位）与乐东中学组建教育集团，执行层安排三亚名师每周 2 次赴乐东授课，共享线上课程资源，2025 年乐东中学本科上线率从 45% 提升至 60%；

• 社保通办：三亚市社保局与周边市县社保局联合执行 “社保一网通办”，执行层优化线上申报流程，2025 年跨区域社保办理量达 5.2 万件，办理时长从 3 天压缩至 1 天，居民满意度达 92%。

五、执行层的优化方向：适应自贸港封关的 “能力升级”

随着海南自贸港 2025 年封关运作，执行层面临 “国际化项目执行、跨境协同、数字化赋能” 的新要求，需从能力、机制、工具三方面升级。

（一）能力升级：提升 “跨境执行” 与 “专业执行” 能力

• 跨境项目执行：针对 “三亚 - 东南亚跨境旅游”“南繁种子出口” 等项目，执行层需加强海关、外汇、检疫等部门的协同能力，如三亚市商务局联合海关部门开展 “跨境旅游签证便利化” 培训，提升工作人员外语能力与国际规则掌握度；

• 专业技术能力：针对深海装备、数字贸易等新兴产业，执行层需引入专业人才，如乐东县农业农村局招聘南繁育种专业人才，三亚市交通局引入低空交通管理人才，2026 年计划培训专业执行人员 1000 人次。

（二）机制升级：强化 “跨域联动” 与 “市场化激励”

• 跨域执行联动：建立 “市县执行层联席会议” 机制，针对跨区域项目（如轻轨支线），每月召开一次执行协调会，解决征地、施工衔接问题；

• 市场化激励：对民企参与的执行项目（如碳汇运营、跨境物流），执行层推出 “以奖代补” 政策，按项目成效给予奖励，2026 年计划安排 1 亿元专项奖励资金，吸引更多市场主体参与。

（三）工具升级：推动 “数字化执行” 与 “智慧监管”

• 数字化执行平台：建设 “三亚经济圈执行管理平台”，整合项目进度、资金使用、问题反馈等数据，执行单位实时上传进展，协调层、决策层可实时查看，2026 年平台覆盖 80% 以上重大项目；

• 智慧监管工具：在生态保护、交通运营等领域应用物联网技术，如赤田水库安装水质实时监测传感器，旅游直通车安装 GPS 定位，执行层通过平台实时监管，提升执行精准度。

结语：执行层的核心价值与启示

三亚经济圈执行层的核心价值，在于 “把不可能变为可能”—— 将协调层的 “蓝图” 转化为 “实景”，将跨域的 “难点” 转化为 “亮点”。从 G98 高速的提前通车，到南繁产值的翻倍增长，再到雨林碳汇的成功交易，每一项成效背后，都是执行层 “清单化推进、责任化落实、动态化反馈” 的结果。

其经验启示在于：区域协同发展的关键，不仅要有科学的决策、高效的协调，更要有扎实的执行；执行层的价值不在于 “创新突破”，而在于 “精准落地”—— 通过多元主体协同、机制保障、工具赋能，确保每一项决策都能 “落地有声、见效有形”。

随着自贸港封关运作，三亚经济圈执行层将进一步升级为 “国际化执行平台”，推动经济圈从 “海南南部增长极” 向 “面向东南亚的开放门户” 跨越，为全国区域协同发展提供 “精准执行、务实落地” 的实践样本。