在海南自贸港 2025 年全岛封关运作的战略节点，三亚经济圈（含三亚、陵水、乐东、保亭）的协同发展已成为决定区域竞争力的关键变量。当前经济圈协同呈现出 "政策热、执行冷"、"局部通、整体堵" 的突出矛盾，既面临行政壁垒、产业分割等传统难题，又遭遇封关政策落地不均衡、生态保护与开发失衡等新挑战。本文基于实地调研与政策分析，系统解构协同发展的深层困境，并提出针对性的突围路径，为海南自贸港区域协同治理提供实践参考。

协同发展的现实困境：多维矛盾的深度解析

三亚经济圈协同发展的困境并非单一因素所致，而是行政体制、产业结构、空间布局与政策实施等多重矛盾交织的结果。这些矛盾在自贸港封关倒计时的背景下更显尖锐，直接制约着区域整体竞争力的提升。

行政壁垒的刚性约束构成了协同发展的首要障碍。尽管三亚与陵水已试点 "投资 30%+ 产值 70%" 的税收分成机制，但这一成功经验未能推广至乐东、保亭等市县，导致跨区域项目落地面临 "谁先投入、谁后受益" 的利益博弈。在土地资源配置上，行政分割的影响尤为显著：乐东将 70% 的用地指标优先保障本地传统农业，仅余 30% 用于承接三亚溢出的科创项目，使得崖州湾科技城南繁中试基地等跨区域项目落地周期延长 3-6 个月。

更突出的是，经济圈缺乏权威的统筹协调机构，推进三亚经济圈发展领导小组在项目审批和资源配置中权威性不足，2025 年规划的 24 项重点任务中有 6 项因市县协调困难未能按时启动，暴露出 "协调靠自愿、落实看情面" 的治理短板。

产业协同的表层化特征严重制约着产业链价值提升。南繁产业虽建立了坡田洋服务站实现三地资源信息互通，但乐东、陵水基地仍停留在种植环节，在研发转化收益分配中占比不足 15%，形成 "三亚研发、外地变现" 的利益失衡格局。

深海装备领域的 "龙头孤悬" 现象更为典型，明阳集团深海风电项目的关键零部件仍需从广东采购，崖州湾科技城本地配套企业不足 5 家，未能形成产业集群效应。旅游与农业的融合度仅为 5%，乐东蜜瓜、陵水圣女果等特色农产品难以进入三亚免税购物渠道，错失 "旅游消费 + 特色农业" 的增值机遇。这种产业协同的 "形似神离"，本质上是缺乏利益共享机制导致的合作动力不足。

基础设施的连通性缺口成为要素流动的物理障碍。尽管 G98 环岛高速公路大三亚段扩容工程已完成 60%，但连接各市县产业园区的次干道网络仍不完善，乐东莺歌海盐场至崖州湾科技城的货运通道尚未贯通，使企业物流成本增加 15%-20%。低空经济基础设施的区域差距更为明显：乐东通用机场仍处于规划阶段，保亭尚未布局通用起降点，导致低空旅游 "落地难、调度难"，每日飞行架次限制在 50 架以内，远不能满足 2026 年 100 亿元产业规模的需求。跨区域冷链物流体系的缺失，则使乐东蜜瓜、陵水圣女果在运输过程中的损耗率高达 8%，高于全国平均水平近 3 个百分点，直接侵蚀农产品附加值。

政策转化的梯度差异导致自贸港红利释放不均衡。"零关税" 政策在三亚的应用率已达 65%，但在乐东、保亭等市县仅为 20% 左右，这种差异很大程度上源于专业人才匮乏和申报渠道不畅。加工增值内销免关税政策覆盖的 112 家试点企业中，三亚占 87 家，陵水、乐东合计仅 25 家，政策惠及面的区域失衡问题突出。封关配套的 "无感通关" 等创新政策仍集中在三亚主城区，未能形成全域覆盖，导致国际业务拓展呈现 "三亚热、周边冷" 的现象。更值得关注的是，低空经济的空域管理标准在三亚、乐东执行不一，航线审批效率低下，严重制约产业协同发展，这与《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》提出的 "数据信息互通共享" 要求形成鲜明反差。

生态保护的协同缺失加剧了区域发展的不平衡性。保亭 "雨林生态银行" 虽实现 1.8 亿元碳汇交易，但收益分配局限于保亭境内，未能与下游受益地区建立联动机制，导致生态保护积极性难以持续。深海风电项目的 "海底电缆铺设" 与陵水珊瑚礁保护存在冲突，却缺乏统一的跨区域生态影响评估标准和补偿机制。这种 "保护成本本地化、发展收益区域化" 的矛盾，使得生态敏感地区参与协同发展的积极性受挫，如保亭因生态管控否决的南繁配套项目达 3 个，涉及投资额超 10 亿元，反映出生态保护与产业发展尚未找到最佳平衡点。

困境形成的根源溯源：制度与实践的三重脱节

三亚经济圈协同发展困境的背后，是深层次制度设计与发展实践的结构性矛盾。这些矛盾并非短期形成，而是长期以来 "行政区经济" 思维惯性与自贸港 "经济区经济" 发展要求碰撞的结果，集中表现为三重关键脱节。

利益协调机制与协同需求的严重脱节削弱了市县合作动力。现行的税收分成、政绩考核等制度仍以行政区划为单位，未能充分体现跨区域合作的贡献值。三亚与陵水的税收分成试点之所以成功，关键在于明确了 "投资比例与产值贡献" 的分配规则，但这一机制未能推广至乐东、保亭，导致这些市县在土地指标调剂、项目落地等方面更倾向于本地利益最大化。乐东将 70% 用地指标用于保障传统农业就是典型例证，这种 "一亩三分地" 思维使得经济圈难以形成 "全域一盘棋" 的发展合力。更根本的是，缺乏对协同发展成效突出市县的激励机制，在用地指标、财政补贴等资源配置上仍沿用 "平均分配" 模式，难以调动合作积极性。

资源禀赋与产业布局的精准脱节制约了比较优势发挥。乐东的南繁基地、陵水的海洋资源、保亭的雨林生态与三亚的科创、旅游资源本应形成互补，但实际未能实现精准对接。保亭丰富的雨林资源仅开发了基础观光产品，与三亚的高端旅游消费需求未能形成价值互补，2025 年保亭康养产业收入仅占经济圈旅游总收入的 8%，资源价值转化效率低下。崖州湾科技城的科研优势与乐东的农业生产优势缺乏有效衔接，导致 60% 的南繁成果流向省外转化，未能充分利用本地农业基础。

这种资源错配的根源在于缺乏统一的产业规划协调机制，各市县产业布局同质化竞争现象突出，未能形成 "核心引领、周边配套" 的分工格局。

政策供给与协同发展的适配脱节降低了制度创新效能。自贸港政策在经济圈内的实施存在明显 "梯度差"，三亚作为核心城市享受了更多政策红利，而周边市县政策承接能力不足。"零关税" 商品清单在三亚的落地率达 65%，但在乐东因缺乏专业人才和申报渠道，落地率仅为 22%，政策红利释放呈现 "中心 - 外围" 递减效应。

《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》虽规定了协同管理运行机制，但在实际执行中，三亚与乐东的空域审批标准仍不统一，导致航线审批效率低下。这种政策实施的区域差异，一方面源于市县行政能力的差距，另一方面则是缺乏针对不同区域的政策适配性调整，未能形成 "核心区先行、周边跟进" 的政策协同节奏。

治理能力与协同复杂度的匹配脱节加剧了实践困境。三亚经济圈涵盖旅游、科创、农业、海洋等多元产业，涉及生态保护、资源利用、利益分配等复杂问题，但现有的协同治理体系仍较为松散。推进三亚经济圈发展领导小组虽已设立，但在项目审批、资源配置等方面的权威性不足，缺乏有效的约束机制和考核办法。

在跨区域生态环境治理、重大基础设施建设等领域，部门间、市县间的协调成本高昂，如深海风电项目的生态评估需协调三亚、陵水多个部门，审批周期长达 12 个月以上。这种治理能力的不足，难以应对协同发展中的复杂挑战，导致许多良好的政策设计在实践中难以落地见效。

破局突围的路径选择：构建协同发展新机制

在海南自贸港全岛封关的战略背景下，三亚经济圈协同发展的出路在于打破 "行政区思维"，构建 "目标 — 利益 — 责任" 相统一的协同机制。需要从利益协调、产业协同、基础设施、政策落地和生态保护五个维度系统发力，推动区域发展从 "物理相邻" 迈向 "化学融合"。

深化利益协调机制改革是突破行政壁垒的关键。应扩大三亚与陵水税收分成机制的适用范围，建立 "投资共担、利益共享" 的跨区域项目合作模式，对南繁、深海等重大产业项目实行 "产值统计异地分割"，按贡献比例分配经济指标和税收收益，让乐东、陵水等参与方获得合理回报。

借鉴粤琼信用合作经验，完善经济圈信用奖惩联动机制，对协同发展成效突出的市县给予用地指标倾斜、财政补贴等激励，将协同发展成效纳入市县政绩考核体系。可探索设立三亚经济圈发展基金，规模初定为 50 亿元，重点支持跨区域基础设施和产业合作项目，通过 "以投代补" 方式引导社会资本参与协同发展。

构建产业链协同体系能有效提升产业关联度。以南繁产业为试点，建立 "崖州湾研发 + 乐东中试 + 陵水种植" 的协同链条，依托南繁服务站整合三地资源，目标 2026 年本地成果转化率从 40% 提升至 60%。推动旅游与农业、科创深度融合，开发 "南繁研学 + 低空观光" 复合产品，将乐东蜜瓜、陵水圣女果等农产品纳入三亚免税购物渠道，争取 2026 年实现景区内海南特产销售额占免税销售额的比例从 5% 提升至 15%。

培育跨区域产业联盟，成立深海装备产业协会，推动明阳集团与乐东、陵水的配套企业建立技术合作，目标 2026 年本地配套率从不足 10% 提升至 30%。建立产业协同发展基金，对跨区域产业链配套项目给予最高 500 万元的补贴，鼓励形成 "龙头带配套" 的产业生态。

加快基础设施互联互通需聚焦关键节点突破。优先推进 G98 高速扩容、尖峰岭连接线等工程，确保 2025 年底前通车，使三亚至乐东通行时间缩短 25%；2026 年前建成乐东通用机场，同步在保亭布局 3-5 个临时起降点，优化低空飞行空域审批，将每日飞行架次限制从 50 架提升至 100 架，满足产业发展需求。打通崖州湾科技城至乐东莺歌海的货运通道，建设标准化货运专线，将物流成本降低 15% 以上。

共建跨区域冷链物流体系，在乐东、陵水建设 10 个产地预冷库，与三亚国际物流枢纽联动，配备 200 辆专业冷藏车，将农产品损耗率从 8% 降至 5% 以下。加密 "陵水 — 三亚 — 乐东" 海上巴士航线，每周班次从目前的 12 班增加至 20 班，提升滨海旅游资源联动效率。

推动政策协同落地要强化全域覆盖与精准适配。建立自贸港政策落地 "直通车" 机制，在乐东、陵水设立政策服务中心，配备 20 名专业政策顾问，协助企业享受 "零关税" 等优惠政策，目标 2026 年政策应用率在经济圈全域均达到 60% 以上。借助全岛封关契机，统一经济圈产业准入、生态环保等标准，参照《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》，制定覆盖全经济圈的低空经济安全运营规范，实现空域审批标准统一、流程简化。

扩大 "跨区域通办" 范围，将目前 20 项高频事项扩展至 50 项，实现社保、医保、商事登记等服务全域通办。利用封关后申报数据简化政策，将企业报关数据项从 105 项减至 33 项的便利举措延伸至乐东、陵水等市县口岸，提升通关效率。

创新生态协同保护机制需平衡保护与发展关系。建立经济圈生态补偿横向转移支付制度，按三亚、陵水、乐东、保亭 4:3:2:1 的比例设立 5 亿元生态补偿资金，由三亚等受益地区向保亭、乐东等生态保护地区支付补偿。

扩大 "雨林生态银行" 交易规模，引入岛外企业参与碳汇交易，目标 2026 年碳汇交易额突破 5 亿元，建立 "保护者受益、使用者付费" 的生态价值实现机制。探索 "生态 + 产业" 协同模式，在保亭发展雨林康养、在乐东推进光伏 + 农业等绿色产业，将生态优势转化为经济优势。建立跨区域生态环境联防联控机制，对深海风电、低空飞行等项目实行联合评估，制定统一的生态影响评估标准和补偿办法，确保生态保护与产业发展协同推进。

三亚经济圈协同发展水平的提升，最终取决于能否建立 "目标 — 利益 — 责任" 三位一体的共同体机制。随着 2025 年自贸港封关的全面推进，经济圈需以制度型开放为引领，将局部协同经验上升为系统机制，重点破解利益分配、政策协同和治理协调三大难题。建议借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区经验，探索设立三亚经济圈协同发展示范区，赋予更大改革自主权，在税收分成、土地管理、生态补偿等领域开展突破性试点。

通过 3-5 年努力，力争使经济圈产业协同度提升 30% 以上，政策落地均衡率达到 80% 以上，真正实现从 "物理聚合" 到 "化学反应" 的质变，为海南自贸港区域协同发展提供可复制、可推广的经验模式。