（一）人才认知与决策动机分析

基于海南省人社厅2023年开展的“自贸港人才政策实施效果调研”（覆盖全省13个市县、523家重点企业、2860名各类人才），不同群体对人才税收优惠政策的认知程度与决策动机呈现显著分层特征，且政策对人才流动的影响需结合产业与配套环境综合判断。

从认知程度看，分层差异主要源于“信息获取渠道”与“政策关联性”。企业高管、科研人员等高层次人才的政策知晓率达83%，其中65%能清晰理解“适用条件”“申请流程”“减免额度计算方式”，核心原因是这类群体多通过企业定向宣讲、专人协助申请获取信息，且政策与自身收入直接相关，关注度高；应届毕业生的知晓率仅48%，仅30%能准确说出“个税15%封顶”的核心优惠，多数仅通过校园招聘信息“零散了解”，对申请材料、办理周期等细节认知模糊，部分毕业生甚至误以为“所有来海南工作的人都能享受优惠”；技能人才（如高级技师、技术工人）的知晓率约42%，因政策宣传较少覆盖技能院校、行业协会，多数人通过同事、朋友间接了解，对“紧缺人才目录是否包含自身岗位”存在疑问，例如一名汽车维修高级技师表示“不清楚自己是否属于紧缺人才，也不知道该找谁咨询”。

从决策动机看，税收优惠并非人才选择海南的“决定性因素”，而是“重要辅助因素”。调研显示，60%的流入人才表示“税收优惠是选择海南的重要考量”，但仅15%将其作为“唯一决定因素”；不同群体的决策权重差异显著：企业高管、科研人员对税收优惠的敏感度最高，这类群体年收入多在50万元以上，按15%税负计算，年均可减免个税5-20万元，税负差异成为关键决策变量。

例如一名从深圳来海南工作的生物医药研发总监表示“个税减免后，实际收入比在深圳高15%，这是我选择来海南的重要原因”；技能人才更关注“薪资水平+住宿条件”，税收优惠的权重仅占20%，部分技能人才因海南薪资低于一线城市（如高级电工月薪比深圳低2000-3000元），即使有税收优惠仍选择外地就业；应届毕业生的决策权重集中在“职业发展空间+生活成本”，税收优惠的影响占比约30%，若海南企业能提供与一线城市相当的岗位成长机会（如管培生计划、研发项目参与权），税收优惠可成为“加分项”，反之则难以吸引——2023年海南应届毕业生留存率仅51%，部分毕业生因“岗位晋升慢”“行业资源少”选择离开。

从短板弥补能力看，税收优惠可部分缓解海南在公共服务领域的不足，但无法覆盖产业基础薄弱的差距。一方面，高收入人才可通过税收减免的资金，自行改善医疗、教育条件，例如选择三亚外国语学校（学费年均12万元）、博鳌超级医院（高端体检套餐），调研显示40%的高层次人才表示“个税减免的资金可覆盖子女私立学校学费”；另一方面，若某领域缺乏完整产业链，即使税收优惠力度大，相关人才仍不愿入驻——2023年海南芯片研发人才净流入率仅1.2%，远低于生物医药人才的8.5%，核心原因是省内无大型芯片制造企业，人才难以获得持续的技术研发机会与职业成长空间，一名芯片工程师表示“海南没有芯片生产线，即使税收优惠好，也只能做一些基础设计，难以接触核心技术”。

（二）政策实施的实际效果

从人才流入总量与结构变化看，政策实施后海南自贸港人才集聚效应显著，且流入趋势与政策调整节点高度契合。2017-2019年（政策前），海南年均人才净流入约1.5万人，且以本地就业为主；2020-2023年（政策后），年均净流入增至4.2万人，增速超180%，其中省外人才占比从35%升至58%，且流入高峰集中在政策优化节点：2021年（扩大紧缺人才目录）净流入5.1万人，较2020年增长28%；2022年（政策延期至2029年）净流入4.8万人，虽略有下降，但省外人才占比升至62%；2023年（封关倒计时宣传）净流入3.7万人，主要因国内区域政策竞争加剧导致增速放缓，但仍保持正增长。

从流入结构看，呈现“三集中”特征，与海南自贸港产业布局的适配性既有契合也有失衡。一是产业集中，旅游业、现代服务业、高新技术产业人才占流入总量的65%，与海南“3+1”重点产业布局基本契合，其中跨境电商人才（占比18%）、旅游规划人才（15%）、生物医药人才（12%）是主要流入群体，且多集聚在重点园区——海口综合保税区的跨境电商人才占全省该领域流入人才的45%，三亚崖州湾科技城的生物医药人才占全省的52%；二是层次集中，普通管理人才占流入总量的45%，高端技术人才（如算法工程师、药物研发专家）仅占8%，存在“中低端人才多、高端人才少”的失衡。

例如人工智能领域，海南2023年流入的算法工程师仅120余人，远低于深圳的5000余人；三是区域集中，海口、三亚吸纳了72%的流入人才，儋州、文昌、琼海等其他市县占比不足28%，其中洋浦经济开发区（石化产业）、博鳌乐城国际医疗旅游先行区（医疗人才）是除海口三亚外的主要流入地，其他市县因产业基础薄弱（以农业、基础服务业为主），人才流入量极少，例如临高县2023年享受税收优惠的人才仅35人，且多为教育、医疗系统人员。

从人才留存率与产业带动效应看，政策对人才留存的支撑作用显著，且对重点产业发展的拉动效果明显。在留存率方面，2023年调研显示，享受税收优惠的人才1年留存率约85%，3年留存率约60%；未享受优惠的人才1年留存率约50%，3年留存率约30%，差距主要源于税收优惠带来的“收益稳定性”——多数人才表示“税负减免让收入预期更清晰，更愿意长期留在海南”。但3年留存率仍有提升空间，部分人才因“产业项目终止”“家庭原因”选择离开：2023年因企业项目撤资离开的人才占流失总量的35%（如部分跨境电商企业因市场波动收缩海南业务），因“配偶在外地就业”“子女升学困难”离开的占28%，说明人才留存不仅依赖税收，还需产业稳定性与生活配套支撑。

在产业带动方面，政策对重点产业的人才密度与创新能力有显著提升作用。2020-2023年，海南高新技术产业人才密度从8人/百万元产值提升至12人/百万元产值，同期该产业产值年均增长18%，高于全省GDP年均增速（6.5%）；专利申请量年均增长25%，其中生物医药领域专利增长最快（年均32%），涌现出海南海药、华熙生物海南基地等一批本土研发企业，且部分成果实现产业化——华熙生物海南基地研发的玻尿酸护肤品，2023年销售额突破5亿元，带动上下游就业超1000人。

旅游业作为海南传统优势产业，人才密度提升较慢，仅从5人/百万元产值增至6人，主要因旅游业以基础服务岗位（如酒店服务员、导游）为主，高端人才（如旅游品牌运营、智慧旅游技术人员）流入不足，2023年旅游业高端人才仅占该产业流入人才的10%，难以带动产业附加值提升，例如海南部分景区仍依赖“门票经济”，智慧旅游项目（如VR导览、线上预订系统）因技术人才不足推进缓慢。

（三）政策实施的现存问题

尽管海南自贸港人才税收优惠政策取得了显著成效，但在实施过程中仍面临三类核心问题，制约了政策效能的充分发挥。

第一，政策覆盖范围滞后于就业形态变化，申请流程存在障碍。两类群体未被充分覆盖：一是灵活就业人才，如直播电商从业者、独立设计师、自由撰稿人等，因政策要求“与海南企业签订劳动合同”，无固定雇主的灵活就业者无法申请，而这类群体在海南2023年新增就业人口中占比达18%，政策覆盖存在明显缺口；二是短期派驻人才，如外地企业派驻海南项目组的人员（工作6-9个月/年），因不符合“累计在琼工作满183天”的要求，无法享受优惠，而随着海南与省外企业合作增多，短期派驻成为常见就业模式，政策未能适配这一需求。

同时，30%的人才反映“预期收益与实际收益存在差距”，核心原因有两点：一是申请周期延迟，部分人才预计3个月内享受优惠，实际因材料补正（如异地职称未联网需额外认证）、部门审核耗时（人社与税务信息同步存在1-2周延迟），6个月才拿到减免，导致短期收益未达预期；二是材料复杂，需提供“工作证明、社保记录、学历/职称认证”等10余项材料，部分人才因档案不全（如早年工作经历无完整记录）难以备齐，被迫放弃申请——2023年全省约有12%的申请人因材料问题放弃享受优惠。

第二，区域失衡问题突出，政策协同性不足。海口、三亚与其他市县的政策落地效果差距显著，2023年海口、三亚享受税收优惠的人才占全省总量的70%，其他市县占比不足30%，差距源于“产业基础+服务配套”的双重失衡。一方面，海口、三亚聚集了全省80%的重点产业企业（如海口江东新区的跨境金融企业、三亚崖州湾的科研机构），人才岗位多，仅海口江东新区2023年就有520家企业提出人才优惠申请，而临高、屯昌等市县以农业、基础服务业为主，符合优惠条件的企业不足10家，人才无岗位可申请；另一方面，其他市县教育医疗配套不足，即使有岗位，人才也因“子女上学难”“看病不便”不愿入驻，例如儋州某石化企业2023年计划引进10名高级工程师，因当地优质中小学仅2所，最终仅3人入职。

此外，政策协同性不足，税收优惠与住房补贴、科研经费等其他引才措施存在“孤立性”：部分市县（如万宁、琼海）仍实行“各政策独立申报”，人才需分别向人社部门申请住房补贴、向税务部门申请税收优惠、向科技部门申请科研经费，且申报系统不互通，需重复提交材料，增加了人才申请成本；仅三亚崖州湾科技城等少数园区实现协同，享受个税优惠的人才可额外申请每月3000元住房补贴，且通过“一个窗口”完成所有申报，这类协同模式的人才满意度达90%，显著高于其他地区的65%。

第三，吸引力边际效应减弱，政策竞争力下降。受国内区域政策竞争与自身产业限制影响，海南人才税收优惠的“吸引力边际效应”已出现减弱迹象，主要表现为人才流入增速放缓与高端人才占比偏低。

2021年政策优化后，人才流入增速达45%，2023年降至20%，核心原因有两点：一是国内竞争加剧，粤港澳大湾区、长三角等地推出“税收优惠+产业补贴”的组合政策，例如大湾区对高端人才给予最高50万元安家补贴，上海临港为集成电路人才提供专项研发经费，海南仅靠税收优惠的“单一优势”难以竞争；二是产业岗位不足，海南部分产业（如房地产转型后的相关领域）因政策调整岗位减少，2023年房地产相关人才流入量较2021年下降35%，且高新技术产业岗位总量有限（2023年约8万个），难以满足高端人才需求，导致部分人才“望而却步”——2023年海南收到的高端人才求职简历中，仅28%最终选择入职，低于深圳的55%。