简介

本报告聚焦海南自贸港人才税收优惠政策这一核心研究对象，立足政策实施五年的实践基础，结合《海南自由贸易港建设总体方案》要求与2025年封关运作战略节点，系统开展政策吸引力评估与长效机制构建研究。

报告先从政策基础框架、实施流程、国内区域对比三个维度，厘清海南自贸港以个人所得税、企业所得税为核心，覆盖“个人端-企业端”的政策体系特征，明确其在优惠力度、覆盖范围上的优势与配套支撑不足的短板。随后从人才认知、决策动机、实际效果出发，全面评估政策实施成效——政策实施后海南年均人才净流入增速超180%，与“3+1”重点产业适配性逐步增强，但也暴露出覆盖范围滞后于就业形态、区域失衡、政策竞争力边际减弱等突出问题。

针对上述问题，报告结合国际自贸港经验，提出“动态调整-风险防范-生态融合”三位一体的长效机制构建路径，涵盖政策适配就业形态变化、税制对接封关运作、深度融合人才发展生态、完善配套服务与第三方评估等关键举措。最终旨在推动政策从“单一引才”向“系统留才用才”转型，形成“引才-留才-用才”良性闭环，为海南自贸港打造高水平人才高地、如期建成高水平自由贸易港提供理论支撑与实操指引。

前言

海南自由贸易港作为我国新时代全面深化改革开放的战略支点，肩负着探索高水平开放新路径、构建现代化经济体系的重要使命。《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出，人才是自贸港建设的核心支撑，需建立与高水平开放相适应的人才引育用留机制。税收优惠政策作为降低人才流动成本、提升区域人才竞争力的关键抓手，自2020年起逐步形成以个人所得税、企业所得税为核心的政策体系，成为破解海南长期存在的“人才引不来、留不住、用不好”困境的重要突破口。

历经五年实践，海南自贸港人才税收优惠政策已取得阶段性成效，人才集聚效应初步显现，但内外环境的深刻变化也对政策效能提出了新的考验。外部层面，粤港澳大湾区、长三角自贸试验区等人才高地纷纷加码税收优惠与配套支持，海南政策的比较优势持续弱化；内部层面，2025年封关运作进入倒计时，税制体系面临从“境内关外”向“全岛封关”的转型，产业结构调整也对人才需求提出了新的要求，单纯依靠“税负减免”的单一政策已难以满足人才集聚与产业发展的协同需求。

在此背景下，系统评估政策实施成效、识别现存痛点堵点、构建长效机制，成为保障自贸港建设质量的迫切需求。本报告以海南自贸港人才税收优惠政策为研究核心，整合政策文本、统计数据、实地调研与案例分析，从政策基础框架、人才认知与决策动机、实施实际效果三个维度展开全面评估，深入剖析政策覆盖范围、区域协同、竞争力可持续性等方面的突出问题。

基于评估结论，报告聚焦2025年封关运作战略节点与国际自贸港发展经验，提出“动态调整-风险防范-生态融合”三位一体的长效机制构建路径，旨在推动政策从“单一引才”向“系统留才用才”转型，实现政策与产业发展、公共服务、国际规则的深度适配。本研究既是对现有政策实践的总结与优化，更是为海南自贸港打造高水平人才高地、如期建成高水平自由贸易港提供理论支撑与实操指引，助力形成“引才-留才-用才”的良性闭环，为新时代改革开放事业注入持久动力。

目录

一、引言

二、海南自贸港人才税收优惠政策基础分析

（一）政策核心框架与适用范围

（二）政策实施流程与信息传递

（三）与国内其他自贸试验区的对比分析

三、海南自贸港人才税收优惠政策的吸引力评估

（一）人才认知与决策动机分析

（二）政策实施的实际效果

（三）政策实施的现存问题

四、海南自贸港人才税收优惠政策长效机制构建路径

（一）建立政策动态调整与风险防范机制

（二）适配封关运作的税制优化与国际对接

（三）推动政策与人才发展生态深度融合

（四）完善配套服务与第三方评估机制

五、结论与建议

（一）研究结论

（二）核心建议

海南自贸港

税收优惠政策的人才吸引力评估

及长效机制构建研究

本报告以海南自贸港人才税收优惠政策为核心研究对象，结合《海南自由贸易港建设总体方案》等政策文本、海南省人社厅年度人才发展报告、公开统计数据及实地调研结论，系统梳理政策框架与实施现状，从人才认知、决策动机、实际效果三个维度全面评估政策吸引力，并针对2025年封关运作战略节点与国内区域政策竞争格局，深入诊断政策实施中的现存问题，最终提出“动态调整-风险防范-生态融合”三位一体的长效机制构建路径。通过政策适配、监管优化与生态构建，实现“引才-留才-用才”的闭环，为海南自贸港打造高水平开放新高地提供可持续的人才支撑。

一、引言

海南自贸港作为我国新时代全面深化改革开放的“试验田”与“桥头堡”，其核心制度优势集中体现为“零关税、低税率、简税制”的税制设计。《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出，要“建立与高水平自由贸易港相适应的人才培养、引进、使用、评价和激励机制”，而税收优惠政策作为降低人才流动成本、提升区域人才竞争力的关键工具，自2020年起逐步形成以个人所得税、企业所得税为核心的政策体系——从《海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法》到《海南自由贸易港企业所得税优惠政策管理办法》，政策设计始终围绕“吸引全球优质人才、支撑重点产业发展”的目标展开，试图破解海南长期存在的“人才引不来、留不住、用不好”的困境。

随着政策实施进入第五个年头，内外环境的变化对政策效能提出了新要求。从外部看，国内粤港澳大湾区、长三角自贸试验区等人才高地纷纷加码人才税收优惠：粤港澳大湾区对境外高端人才和紧缺人才给予个税税负超15%部分的财政补贴，上海临港新片区将重点产业人才个税优惠年度上限提升至100万元，海南政策的“比较优势”正逐步弱化；从内部看，2025年海南自贸港封关运作临近，税制体系将从“境内关外”向“全岛封关”转型，现有人才税收政策需与“零关税”总体目标深度适配，同时应对产业结构调整（如旅游业转型升级、高新技术产业培育）带来的人才需求变化。

在此背景下，单纯依靠“税负减免”的单一政策已难以满足人才集聚与产业发展的协同需求。系统评估海南自贸港人才税收优惠政策的吸引力实效、识别实施中的痛点堵点、构建与自贸港发展阶段相适配的长效机制，不仅是优化当前人才政策的迫切需求，更是保障海南自贸港建设质量、实现“2035年建成高水平自由贸易港”目标的战略支撑。本研究采用“政策基础-吸引力评估-机制构建”的逻辑框架，结合定量数据与定性分析，为政策决策提供理论参考与实操建议。

二、海南自贸港人才税收优惠政策基础分析

（一）政策核心框架与适用范围

海南自贸港人才税收优惠政策以“双向激励、分层分类”为基本原则，形成覆盖“个人端-企业端”的完整政策链条，其核心内容围绕税种优惠、人才界定与实施周期三大维度展开，且始终与海南自贸港产业发展需求紧密绑定。

在税种优惠设计上，政策聚焦人才流动与企业引才的核心成本。个人所得税方面，政策精准锁定“高端人才”与“紧缺人才”两大群体：两类人才来源于海南自贸港的综合所得（涵盖工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费）和经营所得（包括个体工商户经营、个人独资企业收益），实际税负超过15%的部分予以免征，且无年度减免额度限制——这一设计区别于上海临港、广东南沙仅针对“工资薪金所得”的优惠模式，更贴合高收入管理人才、自主创业人才的实际需求，例如一名年收入100万元的跨境金融高管，在海南缴纳个税约13万元，较一线城市（约24万元）减少近一半。企业所得税方面，对注册在海南且满足“实质性运营”要求的鼓励类产业企业，减按15%税率征收（全国一般企业税率为25%），其中“3+1”重点产业（旅游业、现代服务业、高新技术产业及热带特色高效农业）企业直接纳入优惠范围，企业可将税负节省部分用于提升人才薪资、完善福利保障（如补充商业保险、职业培训），间接降低引才成本。

在适用人才界定上，政策采用“分层分类”模式避免资源普惠化浪费。高端人才需纳入海南“天涯英才卡”体系（E类及以上），具体需满足“本科及以上学历+高级职称/相应职业资格”，或为重点产业领域领军人才（如国家级科技项目负责人、省级重点企业高管）；紧缺人才需匹配《海南自由贸易港紧缺人才目录》，该目录每2年更新一次，2023年新增跨境电商运营、碳管理师、智慧旅游技术人员等12个岗位，无学历硬性要求但需与产业需求直接挂钩（如跨境电商运营需具备2年以上平台操作经验）；35岁以下青年人才作为重点培育对象，可享受简化申请流程，仅需提供学历证书与海南连续6个月社保缴纳记录即可申报，降低了青年人才的政策准入门槛。

在实施周期与调整机制上，政策注重稳定性与灵活性的平衡。政策自2020年1月1日正式实施，初始有效期至2024年底，为稳定人才预期、衔接封关运作节点，2022年海南省将政策有效期延长至2029年；同时设置动态调整触发机制：若连续2年重点产业高端人才净流入率低于5%，则启动优惠力度评估（如是否提高减免比例）；当某类鼓励类产业产值占全省GDP比重突破10%，则扩大该产业人才优惠覆盖范围（如2023年热带农产品加工产业产值达标后，相关技术人才被纳入紧缺目录）。

（二）政策实施流程与信息传递

从落地环节看，海南自贸港人才税收优惠政策形成“企业申请-园区初审-人社认定-税务审核”的四步闭环，各环节职责明确且衔接顺畅。企业作为申请主体，需整理人才学历、职称、社保缴纳记录（需在海南连续缴纳，无异地重复缴纳情况）等材料，确保材料真实有效；重点园区（如海口江东新区、三亚崖州湾科技城）负责初审，核心核查企业是否满足“实质性运营”要求——根据国家税务总局规定，“实质性运营”需同时满足“生产经营场所在海南”“主要人员在海南工作”“账务在海南核算”三个条件，例如核查企业固定办公场所面积是否达标、本地员工占比是否不低于50%；人社部门依据“天涯英才卡”名单与紧缺人才目录，完成人才资格认定，认定结果通过政务系统实时同步至税务部门；税务部门根据人社认定结果，核算个税减免额度并办理返还，常规为年度结算，三亚崖州湾科技城等重点园区试点“季度预缴、年度结算”，每季度先返还预估减免额的70%，减少人才资金占用压力。正常办理周期为1-3个月，海口江东新区通过“专人对接”机制（为每家重点企业配备1名政策辅导员），将办理周期压缩至1个月内，2023年该园区政策落地效率满意度达92%，显著高于全省平均水平（约75%）。

从信息传递渠道看，官方主要通过“线上+线下+定向”三类方式推送政策，但存在“重企业、轻个人”的倾向。线上渠道以政府官网为核心，海南省人社厅、税务局官网设立“自贸港人才税收优惠”专区，发布政策原文、操作指南、常见问题解答及线上申请入口，年均更新政策解读文章超50篇，2023年专区访问量达120万人次；线下渠道聚焦园区与企业，在全省11个重点园区设立“人才政策咨询岗”，提供一对一材料指导，每年联合省工商联、行业协会开展“政策进企业”活动，覆盖重点产业企业超2000家，2023年累计举办宣讲会46场；定向渠道针对高校与科研院所，在海南大学、海南师范大学等10余所高校开展“政策进校园”宣讲，但针对应届毕业生、灵活就业者的线下触达仍显不足，多依赖微信公众号、短视频平台等线上推文传播，导致个人端政策知晓率偏低——2023年调研显示，应届毕业生对政策的知晓率仅48%，远低于企业高管的83%。

（三）与国内其他自贸试验区的对比分析

将海南自贸港与上海临港新片区、广东南沙新区等国内标杆自贸试验区相比，其人才税收优惠政策的差异化特征集中体现在“优惠力度、覆盖范围、配套支撑”三个维度，且优势与短板均较为显著。

在优惠力度上，海南的核心优势在于“无额度限制”与“覆盖所得类型广”。个人所得税方面，海南对综合所得与经营所得均给予优惠，且无年度减免上限，而上海临港仅针对工资薪金所得，年度减免上限100万元，广东南沙则将年度上限设为50万元；企业所得税方面，三地均对鼓励类产业企业按15%征收，但海南鼓励类产业目录更宽泛，涵盖旅游业、热带农业等特色产业，上海、广东则聚焦先进制造业、金融业等领域，例如海南的热带农产品加工企业可享受优惠，而在上海、广东需纳入“先进制造业”目录才能申报。

在覆盖范围上，海南更注重“下沉式覆盖”，将青年人才、紧缺技能人才纳入政策，降低学历门槛。海南对紧缺人才无本科学历硬性要求，仅需匹配产业需求，例如高级电工、旅游规划师等技能人才可申报，而上海临港要求人才具备硕士及以上学历或高级职称，广东南沙侧重境外高端人才与金融人才，对技能人才覆盖不足；同时海南将35岁以下青年人才作为重点群体，简化申请流程，上海、广东虽也有青年人才政策，但多与“落户”绑定，税收优惠并未单独倾斜。

在配套支撑上，海南则存在明显短板。上海临港为高端人才提供免租金人才公寓（最长租期3年）、子女优先入学资格，广东南沙引入国际学校超20所、跨境医疗机构15家，而海南优质教育医疗资源集中在海口、三亚，其他市县配套不足，且人才公寓供应量有限——2023年海南人才公寓缺口约2.3万套，部分人才因“住房难”放弃享受优惠；此外，上海、广东依托成熟的产业基础（如上海临港的集成电路产业、广东南沙的金融业），形成“税收优惠+岗位机会”的组合吸引力，而海南2023年高新技术产业产值占比仅12%，部分领域（如芯片研发）缺乏完整产业链，即使有税收优惠，相关人才也因“无岗位可留”选择离开。

总体来看，海南自贸港人才税收优惠政策的优势在于“覆盖广度”与“政策稳定性”（有效期至2029年），尤其对技能人才、自主创业人才的包容性更强；但短板在于“产业基础薄弱”与“配套支撑不足”，导致政策吸引力存在“单极依赖”——仅靠税收减免难以完全弥补产业与公共服务的差距，这也是后续政策优化需重点突破的方向。

三、海南自贸港人才税收优惠政策的吸引力评估

（一）人才认知与决策动机分析

基于海南省人社厅2023年开展的“自贸港人才政策实施效果调研”（覆盖全省13个市县、523家重点企业、2860名各类人才），不同群体对人才税收优惠政策的认知程度与决策动机呈现显著分层特征，且政策对人才流动的影响需结合产业与配套环境综合判断。

从认知程度看，分层差异主要源于“信息获取渠道”与“政策关联性”。企业高管、科研人员等高层次人才的政策知晓率达83%，其中65%能清晰理解“适用条件”“申请流程”“减免额度计算方式”，核心原因是这类群体多通过企业定向宣讲、专人协助申请获取信息，且政策与自身收入直接相关，关注度高；应届毕业生的知晓率仅48%，仅30%能准确说出“个税15%封顶”的核心优惠，多数仅通过校园招聘信息“零散了解”，对申请材料、办理周期等细节认知模糊，部分毕业生甚至误以为“所有来海南工作的人都能享受优惠”；技能人才（如高级技师、技术工人）的知晓率约42%，因政策宣传较少覆盖技能院校、行业协会，多数人通过同事、朋友间接了解，对“紧缺人才目录是否包含自身岗位”存在疑问，例如一名汽车维修高级技师表示“不清楚自己是否属于紧缺人才，也不知道该找谁咨询”。

从决策动机看，税收优惠并非人才选择海南的“决定性因素”，而是“重要辅助因素”。调研显示，60%的流入人才表示“税收优惠是选择海南的重要考量”，但仅15%将其作为“唯一决定因素”；不同群体的决策权重差异显著：企业高管、科研人员对税收优惠的敏感度最高，这类群体年收入多在50万元以上，按15%税负计算，年均可减免个税5-20万元，税负差异成为关键决策变量，例如一名从深圳来海南工作的生物医药研发总监表示“个税减免后，实际收入比在深圳高15%，这是我选择来海南的重要原因”；技能人才更关注“薪资水平+住宿条件”，税收优惠的权重仅占20%，部分技能人才因海南薪资低于一线城市（如高级电工月薪比深圳低2000-3000元），即使有税收优惠仍选择外地就业；应届毕业生的决策权重集中在“职业发展空间+生活成本”，税收优惠的影响占比约30%，若海南企业能提供与一线城市相当的岗位成长机会（如管培生计划、研发项目参与权），税收优惠可成为“加分项”，反之则难以吸引——2023年海南应届毕业生留存率仅51%，部分毕业生因“岗位晋升慢”“行业资源少”选择离开。

从短板弥补能力看，税收优惠可部分缓解海南在公共服务领域的不足，但无法覆盖产业基础薄弱的差距。一方面，高收入人才可通过税收减免的资金，自行改善医疗、教育条件，例如选择三亚外国语学校（学费年均12万元）、博鳌超级医院（高端体检套餐），调研显示40%的高层次人才表示“个税减免的资金可覆盖子女私立学校学费”；另一方面，若某领域缺乏完整产业链，即使税收优惠力度大，相关人才仍不愿入驻——2023年海南芯片研发人才净流入率仅1.2%，远低于生物医药人才的8.5%，核心原因是省内无大型芯片制造企业，人才难以获得持续的技术研发机会与职业成长空间，一名芯片工程师表示“海南没有芯片生产线，即使税收优惠好，也只能做一些基础设计，难以接触核心技术”。

（二）政策实施的实际效果

从人才流入总量与结构变化看，政策实施后海南自贸港人才集聚效应显著，且流入趋势与政策调整节点高度契合。2017-2019年（政策前），海南年均人才净流入约1.5万人，且以本地就业为主；2020-2023年（政策后），年均净流入增至4.2万人，增速超180%，其中省外人才占比从35%升至58%，且流入高峰集中在政策优化节点：2021年（扩大紧缺人才目录）净流入5.1万人，较2020年增长28%；2022年（政策延期至2029年）净流入4.8万人，虽略有下降，但省外人才占比升至62%；2023年（封关倒计时宣传）净流入3.7万人，主要因国内区域政策竞争加剧导致增速放缓，但仍保持正增长。

从流入结构看，呈现“三集中”特征，与海南自贸港产业布局的适配性既有契合也有失衡。一是产业集中，旅游业、现代服务业、高新技术产业人才占流入总量的65%，与海南“3+1”重点产业布局基本契合，其中跨境电商人才（占比18%）、旅游规划人才（15%）、生物医药人才（12%）是主要流入群体，且多集聚在重点园区——海口综合保税区的跨境电商人才占全省该领域流入人才的45%，三亚崖州湾科技城的生物医药人才占全省的52%；二是层次集中，普通管理人才占流入总量的45%，高端技术人才（如算法工程师、药物研发专家）仅占8%，存在“中低端人才多、高端人才少”的失衡，例如人工智能领域，海南2023年流入的算法工程师仅120余人，远低于深圳的5000余人；三是区域集中，海口、三亚吸纳了72%的流入人才，儋州、文昌、琼海等其他市县占比不足28%，其中洋浦经济开发区（石化产业）、博鳌乐城国际医疗旅游先行区（医疗人才）是除海口三亚外的主要流入地，其他市县因产业基础薄弱（以农业、基础服务业为主），人才流入量极少，例如临高县2023年享受税收优惠的人才仅35人，且多为教育、医疗系统人员。

从人才留存率与产业带动效应看，政策对人才留存的支撑作用显著，且对重点产业发展的拉动效果明显。在留存率方面，2023年调研显示，享受税收优惠的人才1年留存率约85%，3年留存率约60%；未享受优惠的人才1年留存率约50%，3年留存率约30%，差距主要源于税收优惠带来的“收益稳定性”——多数人才表示“税负减免让收入预期更清晰，更愿意长期留在海南”。但3年留存率仍有提升空间，部分人才因“产业项目终止”“家庭原因”选择离开：2023年因企业项目撤资离开的人才占流失总量的35%（如部分跨境电商企业因市场波动收缩海南业务），因“配偶在外地就业”“子女升学困难”离开的占28%，说明人才留存不仅依赖税收，还需产业稳定性与生活配套支撑。

在产业带动方面，政策对重点产业的人才密度与创新能力有显著提升作用。2020-2023年，海南高新技术产业人才密度从8人/百万元产值提升至12人/百万元产值，同期该产业产值年均增长18%，高于全省GDP年均增速（6.5%）；专利申请量年均增长25%，其中生物医药领域专利增长最快（年均32%），涌现出海南海药、华熙生物海南基地等一批本土研发企业，且部分成果实现产业化——华熙生物海南基地研发的玻尿酸护肤品，2023年销售额突破5亿元，带动上下游就业超1000人。旅游业作为海南传统优势产业，人才密度提升较慢，仅从5人/百万元产值增至6人，主要因旅游业以基础服务岗位（如酒店服务员、导游）为主，高端人才（如旅游品牌运营、智慧旅游技术人员）流入不足，2023年旅游业高端人才仅占该产业流入人才的10%，难以带动产业附加值提升，例如海南部分景区仍依赖“门票经济”，智慧旅游项目（如VR导览、线上预订系统）因技术人才不足推进缓慢。

（三）政策实施的现存问题

尽管海南自贸港人才税收优惠政策取得了显著成效，但在实施过程中仍面临三类核心问题，制约了政策效能的充分发挥。

第一，政策覆盖范围滞后于就业形态变化，申请流程存在障碍。两类群体未被充分覆盖：一是灵活就业人才，如直播电商从业者、独立设计师、自由撰稿人等，因政策要求“与海南企业签订劳动合同”，无固定雇主的灵活就业者无法申请，而这类群体在海南2023年新增就业人口中占比达18%，政策覆盖存在明显缺口；二是短期派驻人才，如外地企业派驻海南项目组的人员（工作6-9个月/年），因不符合“累计在琼工作满183天”的要求，无法享受优惠，而随着海南与省外企业合作增多，短期派驻成为常见就业模式，政策未能适配这一需求。同时，30%的人才反映“预期收益与实际收益存在差距”，核心原因有两点：一是申请周期延迟，部分人才预计3个月内享受优惠，实际因材料补正（如异地职称未联网需额外认证）、部门审核耗时（人社与税务信息同步存在1-2周延迟），6个月才拿到减免，导致短期收益未达预期；二是材料复杂，需提供“工作证明、社保记录、学历/职称认证”等10余项材料，部分人才因档案不全（如早年工作经历无完整记录）难以备齐，被迫放弃申请——2023年全省约有12%的申请人因材料问题放弃享受优惠。

第二，区域失衡问题突出，政策协同性不足。海口、三亚与其他市县的政策落地效果差距显著，2023年海口、三亚享受税收优惠的人才占全省总量的70%，其他市县占比不足30%，差距源于“产业基础+服务配套”的双重失衡。一方面，海口、三亚聚集了全省80%的重点产业企业（如海口江东新区的跨境金融企业、三亚崖州湾的科研机构），人才岗位多，仅海口江东新区2023年就有520家企业提出人才优惠申请，而临高、屯昌等市县以农业、基础服务业为主，符合优惠条件的企业不足10家，人才无岗位可申请；另一方面，其他市县教育医疗配套不足，即使有岗位，人才也因“子女上学难”“看病不便”不愿入驻，例如儋州某石化企业2023年计划引进10名高级工程师，因当地优质中小学仅2所，最终仅3人入职。此外，政策协同性不足，税收优惠与住房补贴、科研经费等其他引才措施存在“孤立性”：部分市县（如万宁、琼海）仍实行“各政策独立申报”，人才需分别向人社部门申请住房补贴、向税务部门申请税收优惠、向科技部门申请科研经费，且申报系统不互通，需重复提交材料，增加了人才申请成本；仅三亚崖州湾科技城等少数园区实现协同，享受个税优惠的人才可额外申请每月3000元住房补贴，且通过“一个窗口”完成所有申报，这类协同模式的人才满意度达90%，显著高于其他地区的65%。

第三，吸引力边际效应减弱，政策竞争力下降。受国内区域政策竞争与自身产业限制影响，海南人才税收优惠的“吸引力边际效应”已出现减弱迹象，主要表现为人才流入增速放缓与高端人才占比偏低。2021年政策优化后，人才流入增速达45%，2023年降至20%，核心原因有两点：一是国内竞争加剧，粤港澳大湾区、长三角等地推出“税收优惠+产业补贴”的组合政策，例如大湾区对高端人才给予最高50万元安家补贴，上海临港为集成电路人才提供专项研发经费，海南仅靠税收优惠的“单一优势”难以竞争；二是产业岗位不足，海南部分产业（如房地产转型后的相关领域）因政策调整岗位减少，2023年房地产相关人才流入量较2021年下降35%，且高新技术产业岗位总量有限（2023年约8万个），难以满足高端人才需求，导致部分人才“望而却步”——2023年海南收到的高端人才求职简历中，仅28%最终选择入职，低于深圳的55%。

四、海南自贸港人才税收优惠政策长效机制构建路径

针对海南自贸港人才税收优惠政策实施中的问题，结合2025年封关运作需求与国际自贸港经验（如新加坡、迪拜），需构建“动态调整-风险防范-生态融合”三位一体的长效机制，实现政策从“单一引才”向“系统留才用才”转型。

（一）建立政策动态调整与风险防范机制

政策长效性的核心在于“适配需求变化”与“防范套利风险”，需从到期衔接、动态优化与监管核查三方面入手。

在政策到期衔接与动态优化上，需分“短期过渡+长期调整”两步设计。短期过渡方面，在2029年政策到期前6个月发布“过渡期政策”，对已享受优惠的人才延续1-2年优惠，避免人才集中流失；对新申请人才，设置“过渡期认定标准”（如简化2029-2030年的申请材料），确保政策衔接无断层。长期调整方面，建立“三挂钩”动态机制：优惠力度与通胀水平挂钩，每3年根据海南本地CPI调整个税减免基数，避免因物价上涨导致实际收益下降，例如2023年海南CPI上涨2.1%，可相应将个税减免的“起征测算基数”上调2%；覆盖范围与产业需求挂钩，每年联合行业协会、重点企业开展“产业人才需求调研”，将新业态人才（如直播电商运营、碳管理师）、短期派驻人才（工作满6个月）、灵活就业人才（凭社保缴纳记录与收入证明）纳入优惠，适配就业形态变化；办理效率与部门问责挂钩，规定办理周期超1个月的需向人才书面说明原因，超2个月的启动部门问责（如扣减相关单位年度考核分数），同时推动人社、税务部门系统互通，实现“一次申报、多部门联审”，将办理周期压缩至15个工作日内。

在风险防范上，需构建“全流程核查体系”，避免“人才仅为享受优惠短期入驻”的套利行为。一是工作时长核查，通过社保缴纳记录、企业考勤数据（如人脸识别打卡）、个税申报信息交叉验证，确认人才累计在琼工作满183天，对不满天数的按比例扣减减免额度（如工作120天则按2/3比例减免）；二是贡献度评估，每年由企业与园区联合提交人才“工作成果报告”，内容包括项目业绩、科研产出、岗位贡献等，无实质贡献（如全年无项目参与、无专利申请）的人才取消下一年优惠资格；三是跨部门联动监管，人社、税务、市场监管部门共享数据，排查“空挂社保、无实际工作”的套利行为，对违规企业（如虚构岗位为他人申报优惠）处以3年不得申请优惠的处罚，对违规个人追缴已减免税款并纳入信用黑名单，2023年海南已查处12起套利案例，有效震慑了违规行为。

（二）适配封关运作的税制优化与国际对接

2025年封关运作后，海南自贸港税制将向“零关税、低税率、简税制”转型，人才税收优惠政策需同步优化，实现与总体税制目标的衔接，并提升国际人才吸引力。

在税制优化上，需聚焦“简化认定”与“衔接零关税”。一是简化人才认定标准，合并现有“高端人才”“紧缺人才”目录，建立“负面清单式”管理——仅明确不享受优惠的人才类型（如与重点产业无关的行政岗位），其余符合产业需求的人才均可申请，减少认定环节的主观判断；同时推行“企业自主推荐+园区备案”模式，重点企业（年营收超1亿元）可自主推荐本企业人才，园区仅需备案核查，提升认定效率。二是衔接零关税政策，将人才自用的进口商品（如科研设备、家用物品）纳入零关税清单，形成“税收优惠+零关税”的组合优势，例如生物医药研发人才进口的实验设备可免关税，降低科研成本；同时允许人才用个税减免额度抵扣进口商品税费，进一步提升政策吸引力。

在国际对接上，需解决“重复缴税”与“国际人才适配”问题。一是加快与全球主要经济体签订“避免双重征税协定”，目前海南已与10余个国家签订协定，计划2025年前扩展至30个，覆盖欧美、东南亚主要国家，避免国际人才在海南与母国重复缴税，例如新加坡人才在海南工作，其缴纳的个税可抵扣在新加坡的税款；二是试点“区域征税”模式，参考迪拜自贸港经验，仅对人才来源于海南自贸港的收入征税，境外收入不征税，吸引全球高端人才（如跨国企业区域高管、外籍专家）；同时优化外籍人才申报流程，提供多语言服务（英语、俄语、日语等），并认可境外学历、职称（如英国皇家特许工程师资格），减少国际人才的政策准入障碍。

（三）推动政策与人才发展生态深度融合

人才长效留存的关键在于“生态支撑”，需将税收优惠政策与产业、服务、文化生态深度融合，避免“仅靠政策引才，缺乏生态留才”。

在产业生态融合上，需“绑定产业招商与人才优惠”，确保人才有岗位可留。一是将税收优惠与产业招商挂钩，引进重点产业项目时，同步明确该项目的人才优惠配额，例如引进一家新能源企业时，约定其可推荐50名研发人才享受优惠，且企业需承诺为人才提供3年以上稳定岗位；二是培育本土产业集群，围绕“3+1”重点产业打造完整产业链，例如在三亚崖州湾科技城构建“生物医药研发-生产-销售”产业链，吸引上下游人才集聚，2023年该园区生物医药人才密度较2020年提升2倍，产业链带动效应显著；三是支持人才创业，对享受优惠的人才创办企业，给予增值税减免、场地租金补贴等额外支持，2023年海南人才创业企业超1200家，带动就业超8000人。

在服务生态融合上，需“完善配套与简化流程”，提升人才生活与申请便利度。一是优化公共服务，在非核心城市布局优质教育医疗资源（如引进省级名校分校、三甲医院分院），2025年前计划在儋州、文昌等市县新建10所优质中小学、5家三甲医院分院；同时扩大人才公寓供应量，通过“政府建设+企业配建”模式，2025年前新增人才公寓5万套，解决“住房难”问题。二是推动政策协同，在全省推广三亚崖州湾科技城的“一站式协同”模式，整合税收优惠、住房补贴、科研经费等政策，实现“一个窗口申报、一套材料提交、一次审核通过”，并开发全省统一的“人才政策申报平台”，打通各部门数据接口，避免重复提交材料。

在文化生态融合上，需“增强人才归属感”，推动人才从“物理集聚”向“情感认同”转变。一是开展海南文化体验活动，定期组织人才参与黎锦制作、儋州调声、环岛骑行等特色活动，2023年全省举办此类活动超200场，参与人才超1.2万人次；二是建立“人才社群”，按行业划分组建人才俱乐部（如生物医药人才俱乐部、跨境电商人才俱乐部），定期开展交流研讨，促进人才间的合作与情感联结；三是宣传“自贸港人才故事”，通过短视频、纪录片等形式，讲述优秀人才在海南的发展经历，增强人才的成就感与归属感，2023年海南发布的“自贸港人才故事”系列视频，全网播放量超5000万人次。

（四）完善配套服务与第三方评估机制

政策长效性的保障在于“高效落地”与“科学优化”，需通过配套服务提升实施效率，通过第三方评估确保政策科学。

在配套服务上，需聚焦“精准指导”与“线上便利”。一是为重点企业配备“政策辅导员”，每个重点产业企业安排1名辅导员，负责政策解读、材料指导、流程跟进，2023年全省已配备辅导员超800名，覆盖重点企业2000余家，企业政策知晓率提升至92%；二是搭建“一站式线上平台”，整合人才认定、优惠申请、资金返还等功能，实现“全流程线上办理”，并提供智能客服（7×24小时）解答疑问，2023年线上平台办理占比达75%，较线下办理效率提升3倍；三是建立“人才诉求响应机制”，通过平台留言、热线电话等渠道收集人才诉求，承诺3个工作日内反馈，2023年共处理人才诉求4200余件，办结率达98%。

在第三方评估上，需引入“独立机构”确保评估客观，为政策调整提供依据。一是选择“高校智库+专业咨询公司”作为评估主体，如海南大学自贸港研究院、第三方财税咨询机构，避免政府自我评估的主观性；二是明确评估内容，聚焦政策实施效果（人才流入量、留存率、产业带动）、人才满意度（申请便利度、实际收益）、政策合规性（套利风险、区域平衡）三大核心维度，设置20项具体指标（如高端人才占比、政策知晓率）；三是应用评估结果，评估周期为每年1次，评估报告向社会公开（涉及商业秘密的部分脱敏），若人才满意度低于60%或高端人才占比低于10%，则3个月内启动政策修订，2023年第三方评估显示人才满意度为72%，针对“灵活就业人才覆盖不足”的问题，2024年已启动政策修订调研。

五、结论与建议

（一）研究结论

海南自贸港人才税收优惠政策自2020年实施以来，已成为人才集聚的核心拉动因素，实现了人才流入量与留存率的双提升，且与“3+1”重点产业布局的适配性逐步增强，为自贸港建设提供了重要人才支撑。但政策同时面临现实挑战：一是覆盖范围滞后于就业形态变化，灵活就业、短期派驻人才未被充分纳入；二是区域失衡与政策协同不足，非核心城市落地难，多政策间缺乏联动；三是吸引力边际效应减弱，受国内区域竞争与产业限制，政策竞争力下降。

未来海南自贸港人才税收优惠政策的优化，需突破“单一税负减免”的思路，从“政策适配、风险防范、生态融合”三方面构建长效机制，实现政策与封关运作需求、产业发展需求、人才生活需求的深度适配，最终形成“引才-留才-用才”的闭环。

（二）核心建议

1.扩大政策覆盖范围，适配就业形态变化。将灵活就业人才（凭社保缴纳记录与收入证明）、短期派驻人才（工作满6个月）纳入优惠，取消“与企业签订劳动合同”的硬性要求；简化申请材料，将需提交的材料从10余项减至5项（学历/职称证明、社保记录、工作证明、收入证明、申请表），并推行“告知承诺制”（部分材料可承诺后补），减少人才申请障碍。

2.推动区域协同发展，优化配套支撑。在儋州、文昌等非核心城市布局重点产业（如儋州的海洋经济、文昌的航天产业），增加符合优惠条件的岗位；在全省推广“政策协同申报”模式，整合税收优惠、住房补贴等政策，实现“一个窗口、一次申报”；加快非核心城市优质教育医疗资源建设，2025年前新建一批名校分校、三甲医院分院，缓解“配套不足”问题。

3.强化产业与政策联动，提升竞争力。围绕“3+1”重点产业打造完整产业链，增加高端岗位供给（如芯片研发、智慧旅游）；推出“税收优惠+产业补贴”组合政策，如对高新技术人才给予额外研发补贴、对技能人才给予职业培训补贴；借鉴新加坡经验，建立“全球人才计划”，针对国际高端人才提供“税收减免+签证便利+家庭服务”（如子女国际教育对接）的一揽子方案，提升国际竞争力。